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新年伊始，證監(jiān)會近年來最大幅度的一次機構(gòu)改革即將拉開序幕。
據(jù)消息人士透露，1月下旬證監(jiān)會召開的2014年度監(jiān)管工作會議將對本輪機構(gòu)改革作出部署。目前各個部門人事安排已有初步結(jié)果，但仍存變數(shù)。
最新方案是：合并減少四個部門，同時新設(shè)四個部門。新設(shè)部門的名稱與2013年流傳版本有所調(diào)整。改革除了將一些功能類似的部門“合并同類項”，總體思路在于從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，同時推進監(jiān)管重心向稽查執(zhí)法轉(zhuǎn)型。
其中確定合并的部門是：發(fā)行部與創(chuàng)業(yè)板部，上市公司一部與上市公司二部，期貨一部與期貨二部，機構(gòu)部與基金部。新設(shè)的四個部門是：私募基金辦公室、創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室、債券辦公室和打擊非法證券期貨活動辦公室。另外，重點強化的案件稽查部門內(nèi)，也將有機構(gòu)整合與新增。
此外，在證監(jiān)會2013年11月確定新股發(fā)行制度向注冊制過渡后，發(fā)審委的存在已漸無必要。財新記者獲知，2014年《證券法》面臨比較大規(guī)模的修改，取消發(fā)審委應是題中之義，2015年即會實施。
轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管
目前，證監(jiān)會主要部門設(shè)置是以機構(gòu)監(jiān)管為思路，即根據(jù)擬上市公司、上市公司、證券公司、基金公司、期貨公司等為劃分依據(jù)，因此很多部門的業(yè)務(wù)重合。比如券商、基金、期貨公司開展同一類業(yè)務(wù)，需要不同審批機構(gòu)的審批，而由于標準不同會出現(xiàn)很多差異甚至矛盾。同時，不同機構(gòu)開展新業(yè)務(wù)，由于分屬不同監(jiān)管部門，增加了很多牌照限制。
對于監(jiān)管機構(gòu)來說，過去的監(jiān)管重心在機構(gòu)身上，對新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的理解不深入，此次按照功能監(jiān)管模式重新布局，將有利于提高監(jiān)管部門專業(yè)水平。
從2012年上半年起，深交所受證監(jiān)會委托，啟動了證監(jiān)會機構(gòu)改革的專題研究，在證監(jiān)會層面此事由業(yè)務(wù)部門的一位正局級干部負責。該項研究形成成果之后上報證監(jiān)會。
“去年肖鋼來了以后看到這份研究成果，很認可，在黨委會上討論后就采納了?！币晃幌⑷耸空f。這份報告對境外監(jiān)管機構(gòu)尤其是美國證券交易委員會（SEC）的功能設(shè)置與部門架構(gòu)進行了深入分析，并立足于目前中國證監(jiān)會的實際需要，提出了改革的方向與步驟。
2012年，證監(jiān)會前主席郭樹清多次談到“功能監(jiān)管”“行為監(jiān)管”?，F(xiàn)任主席肖鋼則進一步提出證監(jiān)會要按照簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求，加快推進證監(jiān)會工作重心從事前審批向事中、事后監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)變。
SEC根據(jù)美國1934年證券法成立，當時美國資本市場剛剛經(jīng)歷了大危機。該機構(gòu)實行高度的集權(quán)式管理，還擁有立法權(quán)，行使職權(quán)不受其他部門節(jié)制。
2013年11月肖鋼在參加上證法治論壇時曾指出，“從海外經(jīng)驗看，各國證券監(jiān)管部門都是集必要的立法、行政和司法職權(quán)于一體的法定特設(shè)機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)必須要有必要的立法權(quán)?！钡や摰倪@番期冀可能只是一個長遠的目標。短期內(nèi)，SEC為適應監(jiān)管功能而做的部門設(shè)置，可能更值得證監(jiān)會借鑒。
證監(jiān)會規(guī)劃委研究員劉君在《美國證券公開發(fā)行如何做到“注冊制”》一文中提到，SEC在功能監(jiān)管的架構(gòu)下，將所有發(fā)行與上市公司相關(guān)的監(jiān)管功能整合到一起。從功能監(jiān)管的角度，SEC所有發(fā)行和上市公司的信息披露都歸由企業(yè)融資部負責。這樣，包括IPO、再融資、債券發(fā)行和結(jié)構(gòu)性融資產(chǎn)品、并購以及上市公司的年報等披露均由同一部門負責審閱。
劉君認為，上述安排有利于合理調(diào)配審閱資源，統(tǒng)一審閱標準。在企業(yè)融資部內(nèi)，將審閱人員按照信息披露義務(wù)所處的行業(yè)劃分為12個辦公室，有利于提高行業(yè)審閱的專業(yè)水平，增進審閱效率。每個審閱辦公室大約有25到35名員工，主要由具有執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的律師和會計師組成，專業(yè)化水平相對較高。這樣的機構(gòu)設(shè)置，體現(xiàn)了功能監(jiān)管和專業(yè)分工特點，從而提高審閱質(zhì)量和效率。
中國證監(jiān)會的類似功能，卻分散在至少四個部門內(nèi)，這就是發(fā)行部、創(chuàng)業(yè)板部和上市公司一部、二部。這些部門隨著資本市場的擴張以及證監(jiān)會監(jiān)管范圍的擴大而相繼設(shè)立，滿足的是一時一地的需要；然而時間一長，部門之間的協(xié)調(diào)問題就逐漸產(chǎn)生。
在實踐中，創(chuàng)業(yè)板部與主管主板市場的發(fā)行部雖然執(zhí)行的基本監(jiān)管原則一致，但是兩個部門出臺的規(guī)章還是有不少的區(qū)別，特別是具體工作中掌握的尺度和政策口徑經(jīng)常差異較大。究其原因，既有主板和創(chuàng)業(yè)板各自不同特點的因素，也有“因人而異”的人為原因。
此外，發(fā)行部不對上市公司的IPO信息披露要求，原則上也應該與企業(yè)上市后的持續(xù)信息披露要求相一致。證監(jiān)會一位相關(guān)部門的負責人曾對財新記者表示，發(fā)行部與上市部為解決信息披露一致性的問題，會做一些溝通協(xié)調(diào)。
一位接近證監(jiān)會的人士對財新記者表示，上市部與發(fā)行部之間的協(xié)調(diào)并不順暢。2011年證監(jiān)會修改了重大資產(chǎn)重組的配套融資政策，實際上把這項配套融資的審核權(quán)從發(fā)行部拿到上市部?！吧鲜胁繛榇嘶撕艽罅狻！鄙鲜鋈耸空f。
將一些部門合并或可促進協(xié)調(diào)、減少部門之間的隔閡，下一步證監(jiān)會將對業(yè)務(wù)部門的職能重新定位。在大幅度減少前置審批的情況下，促進各主要監(jiān)管業(yè)務(wù)部門把主要精力放到事中、事后監(jiān)管，提高響應速度和全局性的審慎監(jiān)管能力，及時將日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的案件線索移交稽查部門。
執(zhí)法機構(gòu)的整合則已在落實之中。在2013年8月19日召開的證監(jiān)會全系統(tǒng)稽查執(zhí)法工作會議上，肖鋼要求執(zhí)法機構(gòu)“該整合的堅決整合，該增設(shè)的及時增設(shè)”。他還要求上海、深圳專員辦與滬深稽查支隊分別合署辦公，合署以后的主要職能就是稽查辦案，原有的機構(gòu)巡檢職能移交相應的派出機構(gòu)。
當時證監(jiān)會還希望加強稽查力量，擴編600人，主要從系統(tǒng)內(nèi)人員、業(yè)內(nèi)專業(yè)人員及應屆畢業(yè)生中招聘，進入六個證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊等相關(guān)執(zhí)法部門。全部稽查力量要根據(jù)工作需要，接受會里的統(tǒng)一指導和調(diào)配。放到交易所，可解決編制限制和激勵機制，還可貼近市場一線。
但是后來證監(jiān)會意識到，在現(xiàn)行法律架構(gòu)下，交易所不屬于國家行政部門，稽查人員成為其員工后，也就失去了行政執(zhí)法權(quán)。這一稽查擴編方案因此擱置。
監(jiān)管拓疆
此次機構(gòu)改革，在合并減少四個局級部門同時，新設(shè)了四個局級的“辦公室”。知情人士稱，在證監(jiān)會內(nèi)部有形形色色以“辦公室”命名的部門，但沒有中央編制辦公室（下稱中編辦）的正式編制。
債券辦公室事實上早已存在，目前的主要職能是監(jiān)管中小企業(yè)私募債，以及負責與央行和發(fā)改委之間的債券市場部際協(xié)調(diào)。此次減少四個部門之后，正好騰出“指標”為債券辦公室“正名”。債券辦公室未來還可能整合原來屬于發(fā)行部的公司債審核職能。
某合資券商的債權(quán)資本市場部負責人對財新記者表示，債券與股票的特點存在很大不同，監(jiān)管上考慮的問題也不同，需要專業(yè)的人才。因此將相關(guān)的審核與監(jiān)管職能放到一起有其合理性。
創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室和私募基金辦公室則是兩個完全新設(shè)立的部門。目前創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室如何與基金部、機構(gòu)和期貨部協(xié)調(diào)開展工作尚不明確。
“幾個管證券類機構(gòu)的部門都涉及創(chuàng)新業(yè)務(wù)，將來創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室是作為這幾個部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，還是統(tǒng)一監(jiān)管創(chuàng)新業(yè)務(wù)？”一位券商人士說。
2012年，證監(jiān)會上述三個部門都曾在各自領(lǐng)域推進過一輪創(chuàng)新行動，同時大幅放松管制。但在業(yè)內(nèi)人士看來，效果并不理想?；鸸咀庸?，以及證券公司的資產(chǎn)管理部門（包括部分子公司）大量承接通道類業(yè)務(wù)，與信托爭當銀行理財“出表”（目的是脫離監(jiān)管）的工具。但是真正有含金量的創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式并不多。另外，機構(gòu)的創(chuàng)新也產(chǎn)生不少風險。比如光大證券異常交易波及整個市場，上海證券在一單通道業(yè)務(wù)中因?qū)徍瞬粐?，險些造成重大損失。因此也有業(yè)內(nèi)人士分析認為，這個創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室是要在其他業(yè)務(wù)部門推動創(chuàng)新的同時，監(jiān)控防范局部和系統(tǒng)性風險。
相對創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室，私募基金辦公室更符合市場的預期。
新《基金法》出臺前后，發(fā)改委與證監(jiān)會之間就私募股權(quán)基金的監(jiān)管權(quán)有過激烈爭執(zhí)。直至2013年7月中編辦印發(fā)通知出臺，證監(jiān)會獲得了私募股權(quán)基金的監(jiān)管權(quán)，加上原本就處于證監(jiān)會監(jiān)管視野中的私募證券投資基金（陽光私募），一并劃歸給私募基金辦公室監(jiān)管。
而發(fā)改委原負責私募股權(quán)基金備案工作的一位處長劉建鈞，2013年調(diào)往證監(jiān)會時被安排在基金部。知情人士告訴財新記者，劉建鈞目前已升為副局級，即將在私募基金辦公室開展工作。
至于打擊非法證券期貨活動辦公室，知情人士稱這個部門將整合證監(jiān)會對打擊權(quán)益類非法集資的工作職能，并對派出機構(gòu)進行業(yè)務(wù)指導。